财政承受能力论证遇到了哪些问题?

摘要: 财政承受能力论证是防范和控制政府财政风险的“安全阀”,论证结果科学与否,既关系到PPP项目能否可持续发展,又关系到政府财政支付风险的大小。

10-02 06:38 首页 PPP大讲堂

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      财政承受能力论证是防范和控制政府财政风险的“安全阀”,论证结果科学与否,既关系到PPP项目能否可持续发展,又关系到政府财政支付风险的大小。


  财政部一贯要求规范PPP项目财政承受能力论证,防范和控制政府债务风险,实现PPP项目可持续发展,也取得了良好的效果。但在实施过程中,一些地方为了论证而论证,“10%”的上限要求形同虚设,失去了财政承受能力论证作为PPP项目“安全阀”的作用,加剧了财政中长期支付风险。


  在此情形下,如何加强财政承受能力论证,筑牢防范债务风险的“防波堤”,既满足当下人民群众对基础设施和公共服务的需求,又通过预算支出的合理安排,实现代际公平,是PPP项目财政承受能力论证中不得不面对的问题。


  财政承受能力论证遇到了哪些问题


  财政承受能力论证没有严格按规定执行。


  根据财政部相关规定,通过物有所值评价的PPP项目,应由同级财政部门依据项目实施方案和物有所值评价报告组织编制财政承受能力论证报告,统筹本级全部已实施和拟实施PPP项目的各年度支出责任,并综合考虑行业均衡性和PPP项目开发计划后,出具财政承受能力论证报告审核意见。在财政承受能力论证中,政府应承担股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等财政支出责任,但在实际操作中,由于项目数据资料积累不够,对财政应承担的支出测算不足,致使在实际测算时流于形式。


  部分地区对一般公共预算支出的增长率测算有失严谨


  根据国务院发展研究中心中长期发展课题组的报告,预计未来中国经济增长将会转入“L型”的中速增长期,经济运行将呈现大“L型”加小“W型”的态势,为适应经济发展新常态,中央提出“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”的总要求。据统计,从2011年至2016年国内经济增长率逐年趋缓,但某些地方为满足PPP项目的评估论证要求,在财政承受能力论证过程中,存在调整一般公共预算支出增长率,以符合“10%”上限要求的情况。


  财政承受能力论证难掩地方政府投资冲动。


  一些地方政府由于认识不到位,难以避免对PPP项目拉动经济增长的冲动依赖,对于政策把关不严、执行不力,为了论证而论证,导致财政承受能力论证流于形式。在财政承受能力报告编制时,对PPP项目中政府应承担的支出责任进行转移,该承担的风险未进行识别计算,对数据进行粉饰修改,造成财政承受能力论证报告失真,带来财政支付能力的风险。因此,部分地方政府亟需改变观点,加强对论证报告审核力度。


  加强财政承受能力论证的建议


  强化PPP项目财政承受能力科学论证,可引入第三方评审。


  为增加PPP项目财政承受能力论证的公正性和科学性,建议在财政承受能力论证报告完成后,引入第三方咨询机构进行评审,以提升论证报告的编制质量,建议引入责任倒查机制,对论证报告编制粗糙,质量低劣的咨询单位,应及时通过信息公开平台予以通报,并采取相应的惩戒措施;第三方评审机构评审通过的报告,如果出现重大偏差,也要对第三方评审机构进行追责或采取其他惩戒措施,促使第三方评审客观公正。


  强化财政承受能力论证,论证数据测算口径应一致。


  对于财政承受能力论证的指标,笔者建议出台相应的解释,以确保论证口径一致。具体而言:一是对于一般公共预算支出的增长率,可以考虑按财政三年滚动预算的增长率来计算,以保持数据的一致性;二是对专项转移支出比例较高的地区,建议在计算一般公共预算支出10%的上限时,扣减专项转移支付支出,以避免造成支付能力失真,以降低政府支出的风险;三是建议统一政府支出责任的计算方法,同时根据目前增值税等政策要求,出台相关规定,以避免计算规则不一、口径不一,造成财政支出数据失真,酿成支出风险。


  加强信息平台数据库建设,为财政承受能力测算提供数据支持。


  由于国内PPP项目推行的时间短,缺乏项目数据积累,难以有效进行统计分析、借鉴,在财政承受能力论证分析时,风险承担、政府配套投入等数据由咨询公司凭借自身经验估算,容易导致数据失准,论证结果有偏差。笔者建议充分利用好全国PPP综合信息平台,适时公布相关数据信息,积累行业的大数据,有利于提高财政承受能力论证的可靠性。


  强化财政论证信息公开,确保对项目实现全过程监督。


  为了强化财政承受能力论证“10%”红线的硬性约束,保证财政承受能力论证数据的统一,应加强财政承受能力论证信息的公开透明度。相关方应按要求,及时将财政承受能力论证报告及有关数据进行公开,以确保对项目实现全过程监督。


  (作者系财政部PPP专家单位:山西万方建设工程项目管理咨询有限公司)


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