干货! TOD模式如何支持轨道交通PPP?

摘要: 在开展TOD研究与咨询项目的过程中,经常会遇到以下的较有代表性的问题或意见:

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      TOD理念最初由美国提出,从效益角度看,公共交通站点与周边地区开发可达成良性互动、增值共赢:一方面,公共交通可以带来大量客流,带动沿线的房地产业发展和物业增值;另一方面,沿线地区的发展反过来会增加公共交通的客流,为公共交通提供稳定或不断增长的经营收入。

      在开展TOD研究与咨询项目的过程中,经常会遇到以下的较有代表性的问题或意见:

  • TOD与“R+P”(轨道+物业)是一回事吗?

  • TOD与PPP到底什么关系?(通常是政府或者轨道公司所问:我们已经请了PPP顾问,工作内容中也包括土地价值,还需要研究TOD吗?)

  • 一线城市,TOD根本解决不了轨道交通投融资问题!

  • 我们是二线(三线)城市,土地价值低房地产市场不景气,TOD有用吗?

  • 研究了TOD,政府明白了土地价值会提高,不是增加我们的拿地成本吗?(来自于潜在投资人、开发商)

  • 到底应该怎么做TOD研究,究竟能不能落地?

【概念】

TOD理念最初由美国提出,从效益角度看,公共交通站点与周边地区开发可达成良性互动、增值共赢:一方面,公共交通可以带来大量客流,带动沿线的房地产业发展和物业增值;另一方面,沿线地区的发展反过来会增加公共交通的客流,为公共交通提供稳定或不断增长的经营收入。

中国的人口规模和密度与欧美国家有很大差别,我们更多地把香港、日本以及东南亚几个城市作为对标案例,并且着重考量是否能够显著实现共赢效益。基于此,我们把TOD概念引申定义为:依托于大众捷运系统的、能够增值的土地综合开发。详述如下:

T-指运量大、速度快、班次密、准点安全的大众捷运系统(Mass Rapid Transit),对开发的带动效应显著,主要包括:城市轨道交通、铁路、综合交通枢纽、中运量捷运系统(快速公交BRT等)。

D-所有可以TOD以理念来开发、实现土地溢价与物业增值的土地开发,包括:

?郊区/新区结合站点的综合开发(新市镇、车辆段/停车场、综合交通枢纽…)

?中心城区结合站点的综合开发(城市重建地块、填充地块、地下空间、公交枢纽/场站、交通设施改造…)

?沿线/区间土地综合开发(桥下土地、区间红线/保护区/环评线内土地)

特别说明:D不仅指市郊“人跟线走”、公共交通引导效应强的土地,同时也包括中心城区因轨道交通建设带来改造和升级机会的土地。微信公众号:PPP项目争端解决,持续关注PPP项目前沿和热点问题。

【澄清】

TOD

?是城市与公交协同发展的空间模式

?一定有1+1>2的增值效应 (土地溢价、物业增值)

?增值未必一定要“内部化”、也未必一定要用来做轨道交通PPP的土地对价

PPP

?投融资模式的一种

?可以仅针对轨道交通本身、也可以用土地参与对价

?参与对价的土地,可以是“TOD”类型有增值效应的地,也可以是跟轨道没有关系的地

R+P (Rail+Property,港铁的“轨道+物业”模式)

?整合的TOD空间方案,轨道与站点周边物业开发统筹规划、设计、实施、运营

?港铁“以地养铁”的建设模式,不但轨道与物业的空间方案要整合,同时轨道发展与房地产开发的财务必须统筹安排

在此,我们提出T+TOD的概念——轨道交通与因其建设而能带来增值的土地捆绑,空间方案与财务安排均整合的轨道与城市联合建设模式。

TOD如何支撑轨道交通PPP

【基本共识】

无论是轨道公司还是潜在投资人都要达成基本共识,这是双方合作的基础:

1. TOD是城市发展的必选项

轨道交通不同于常规公交,除解决交通问题外,还能带来新城发展和城市更新的机遇、以及开发能级的提升。城市只要建轨道交通,就必须把这个机遇充分利用起来,不管是采用PPP还是其他投融资方式建轨道交通。

TOD 模式具有以人为本、功能复合、集聚开发、公交/步行主导、串珠式城市空间结构等特性,是提高城市土地资源集约利用、优化城市空间布局、提升公交运营效率的有效途径,是轨道交通和新型城镇化可持续发展的、新常态下的最佳选择。

2. TOD是精细的跨界产品

TOD本身是轨道交通和房地产的跨界产品,涉及众多专业,界面接口多,复杂程度高。从技术角度讲,必须精耕细作,统筹进行策划、规划与设计,才能先“画”出精品。

现有体制机制、法律法规无法支撑这种目前分属两个领域、涉及多个利益主体、需要高度整合和协作的产品。

从PPP落地实施角度讲,还必须解决市场、政策方面的落地性,既要让TOD产品所对应的市场价值预估能够为政府和潜在投资人双方所同时接受,又必须能通过规范、合法的途径让项目主体获得土地以及让PPP项目获得法律保障。

3. T+TOD应由政府主导

T+TOD牵涉到国家和城市最基本的资源配置。

轨道交通是事关民生的重大基础设施,为公众提供稳定、长期的交通服务是首要考虑

轨道交通建设和运营的技术门槛高,目前符合要求的社会投资人市场供给少。另外轨道交通一些特性,例如网络化运营等,很多时候都要求不能从单一项目角度考虑问题

在目前推进PPP模式的诸多阻滞中,最大障碍在于政府还不能完全适应市场经济的游戏规则,若采用PPP模式来建设T+TOD,体制机制与政策法规的顶层设计最为关键,跨政府部门的协调非外部单位能够完成

4. T+TOD的PPP必须平等、诚实、长期

任何项目一旦决定采用PPP模式,政府一定要有平等的交易意识和真正让社会资本盈利的认识与胸怀。这点对于T+TOD这种投资大、合作周期长的项目尤为重要。

一定要算清账,算明账!大陆城轨的建设和运营历史不长,积累的运营成本数据不多且不公开,此外,大多数城市轨道交通的客流预测与实际情况偏差很大,这些都给轨道交通PPP项目确定财务标的造成了巨大困难。若把TOD作为轨道交通的对价补充,首先要明确轨道交通自身的财务缺口,其次还要弄清需要多少土地以及土地的一二级开发究竟能够实现多大价值,若仍有缺口可能继续需要政府补贴或采用其他方法。所有这些账,都要一笔笔算清,而且都必须得向潜在投资人公开。反之,潜在投资人也必需把他的成本和利润算清楚且算在明处,这样才能形成PPP谈判的基础。PPP顾问本质上是交易顾问,解决怎么分蛋糕的;TOD顾问是研究土地综合开发价值、尤其是如何增值,是做大蛋糕的。对于T+TOD来说,这两类顾问缺一不可。深圳地铁6号线的前期研究,就采用了“轨道工可研+TOD顾问+投融资顾问”这种三位一体的系统研究方式,不但为PPP招商和谈判奠定了良好的基础,更为城市梳理、控制了大量的土地资源、优化了规划、提升了价值。

一定要解决好长期运营问题。相对于其他基础设施PPP,轨道交通最困难之处就在于运营。根据统计,国外一条轨道交通线30年的运营成本通常是其建造成本的2~6倍。另据中国城市轨道交通协会2014年12个城市统计:运营线路总成本426亿元,总收入232亿元,收支比仅为54%,普遍呈现入不敷出的状态。因此,若不从全生命周期的成本效益角度来考虑T+TOD,对轨道和城市的未来是十分不负责任的,PPP项目也难以谈成或者难以长期执行。就PPP的“风险共担、利益共享、绩效提升”原则来说,“绩效提升”对轨道交通PPP项目最为重要。

【T+TOD PPP路径】

有了以上基本共识,政府和社会资本共同协作去寻找用 T+TOD PPP的实现路径就不是那么困难了。基于在TOD领域十多年的真实咨询项目经验、尤其是近期负责深圳地铁6号线TOD咨询项目、与业主和港铁共同奋战的经历,朱晓兵主任提出以下T+TOD PPP的实现路径:

技术导向——以追求资源整合后增值效益最大化的产品为导向。政府主导、潜在投资人参与,通过TOD专业顾问团队的研究,找寻增值效益最大且合理的理想TOD方案。

市场驱动——以吸引投资人为驱动力,推进最优技术方案、倒逼改革。PPP项目有个硬指标,就是能不能吸引到投资人“买单“,恰恰是这个不为政府所左右的市场力量,才有可能切实促进政府和投资人共同追求价值最大化的技术方案,同时倒逼相关政策法规和体制机制的改革。

政策配套——目前很多城市都因为无法突破土地政策对TOD望而却步,然而事实上,一方面,政策出台永远是滞后于探索和实践的;另一方面,政府对该领域改革的大方向是明确的、鼓励的,“国发[2013]33号“文的出台就是例证。各地政府若想切实推进T+TOD PPP,必需以胆识和智慧进行配套的政策法规和体制机制研究,方能以合法、合规的契约为PPP提供保障,使得项目真正落地。关键在政府!

【落地要点】

根据以上路径,在T+TOD的前期阶段注意以下要点,应该可以为PPP的社会投资人招商和谈判打下基础:

  • 自上而下推进,做好顶层设计

  • 研究、确定合适财务目标

  • 筛查、控制资源,合理打包

  • 增值效应最大化的整合策划、规划、设计(TOD顾问)

  • 公方、私方、独立第三方顾问(TOD顾问、PPP交易顾问)协力

  • 分阶段目标,逐步逼近

  • 潜在投资人、运营方提前介入、自下而上倒逼方案与机制

总结与补充说明

TOD与“R+P”(轨道+物业)是一回事吗? ——TOD是一种空间模式;“R+P”是空间与财务均整合的港铁建设模式,针对中国大陆,建议采用T+TOD之概念。

TOD与PPP到底什么关系?(通常是政府或者轨道公司所问:我们已经请了PPP顾问,工作内容中也包括土地价值,还需要研究TOD吗?) ——PPP顾问是交易顾问,分蛋糕的;TOD顾问是研究如何将增值效应最大化,做大蛋糕的。

一线城市,TOD根本解决不了轨道交通投融资问题!——目前一线城市的TOD开发收益占整个轨道交通建设和运营大盘的比例确实不高,主要原因在于一线城市土地和交通格局的形成都有很长的历史原因,推行TOD约束较多、资源有限,但绝不能因此否定TOD。目前北京上海出现的问题,恰恰是因为早期没有或无法采用公交都市战略、没有重视TOD所造成。例如,摊大饼式的发展,导致土地资源耗尽但利用效率低下——北京CBD的工作岗位强度远远低于东京,但交通已无法承载更多负荷。目前,一线城市更应该推行TOD,但重点是:在老城区是结合城市更新做,在新城区严格遵循TOD原则做。而是否需要采用T+TOD PPP,一线城市更多应该是出于引入竞争、提高运营绩效的考虑,而未必是投融资压力的考虑。

我们是二线(三线)城市,土地价值低房地产市场不景气,TOD有用吗? ——逻辑应该是:无论你的城市经济状况和房地产市场如何,只要你决定建轨道交通,那你要付出的成本是给定的。在此情况下,哪怕通过TOD仅能获得十分有限的增值,对城市而言都是额外的收入,更何况TOD是要建轨道的城市发展的必选项。

研究了TOD,政府明白了土地价值会提高,不是增加我们的拿地成本吗? ——T+TOD的PPP必须平等、诚实、长期。

到底应该怎么做TOD研究,究竟能不能落地? ——技术导向、市场驱动、政策配套,关注落地要点关键在政府!

总括而言,TOD综合效益的最大化是轨道交通项目PPP成功的前提:

1)为轨道项目的建设和运营建立长期的正向循环。

2)通过政府和社会投资者的合作,把轨道交通作为政府财政支出/负担的概念转变,不但提高用于公共基础建设资金的使用效益(物有所值),同时有效提高城市发展与社会效益,降低基建投资风险。

3)多项PPP关键环节的设计,例如:

? 资金缺口的融资模式

? 法律政策,特别是物权和产权划分

? 管理模式,绩效评估反馈(非单纯的财务因素纳入评估机制和要求)...

? 需求风险管理(上限与下限)

? 项目组合设计要求(隔音屏、公共人行通道的建设与管理)等…

只有对沿线物业情况进行整体规划,优化配置沿线物业,才使地铁与物业在未来较长时间段内形成正向循环。

(来源:拓道论道 作者:朱晓兵(西南交通大学(上海)TOD研究中心主任)



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